林尚立：构建简约高效的基层管理体制

作者：林尚立 发布时间：2018-04-20 08:49:50来源：+收藏本文

林尚立 

 bet36365体育在线live国际顾问、bet36365体育在线live原常务副院长

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。”在党的领导和国家治理中，基层是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台。基层管理水平，直接关系人民群众的生产和生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。习近平总书记指出：“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇”，“大家都要重视基层基础工作”。要做好基层工作，提高基层管理水平和服务能力，一是靠党的领导这一最大制度优势，加强党的基层组织建设，充分发挥党的基层组织战斗堡垒作用；二是靠构建简约高效的基层管理体制，这两者相辅相成，有机统一。深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在加强党的基层组织建设的同时，改革和完善基层管理体制，使其更加简约、更加高效、更加便民。

一、加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础

基层政权是国家治理体系的基础，国家管理社会、服务民众主要通过基层政权来实现。基层政权直接面对社会和民众，其组织架构和运行体系，关系公众参与、社会治理、公共服务和百姓生活。所以，推进国家治理体系现代化，提高国家治理能力，加强基层政权建设是基础，也是关键。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，保证人民依法通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，是我国国家治理的重要形式，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。基层政权是人民当家作主实践的重要制度平台和制度保障，我们党高度重视基层政权建设，以保证人民当家作主，推进社会主义民主政治建设。党的十八大以来，党中央出台了多项加强基层政权建设的举措，如《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》等，这些举措增强了新时代我国基层政权的治理能力。

依据宪法规定，我国基层政权在农村指的是乡、民族乡、镇，在城市主要指的是区及其派出机构街道。在基层人民群众中，我国实行基层群众自治，城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织。居民委员会和村民委员会，虽不属于基层政权范畴，由于是基层治理的重要基础力量，所以与基层政权的建设和运行有紧密关系。除此之外，在基层社会，还有各类经济组织、群团组织、社会组织。习近平总书记指出，“我们要有一个坚强的基层政权”，必须把握基层政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织发展变化的特点，加强指导和管理，使各类基层组织按需要设置、按职履责、有人办事、有章理事，既种好自留地、管好责任田，又唱好群英会，打好合力牌，这就需要加强党对基层政权和基层社会的全面领导。为此，加强基层政权建设，首先要加强党的基层组织建设，只有全面加强党的基层组织建设，才能确保基层政权拥有坚强的干部队伍、严密的基层组织体系和管用的群众工作机制。

所以，在深化党和国家机构改革中，基层管理体制的改革，必须做到党政群统筹，以加强党对基层工作的全面领导为出发点，以更好、更高效地服务人民群众为着力点，坚持优化协同高效原则，统筹各类组织，优化各种体系，简化各项程序，形成简约高效的管理体制，不断夯实国家治理体系和治理能力的基础。

二、推动治理重心下移，使基层有人有权有物

我们国家大、人口多、地区差异明显，随着改革开放和经济社会的不断发展，基层政权在国家治理体系中的地位和作用越来越重要。改革开放后，我国经济体制从计划经济转向社会主义市场经济，市场在资源配置中发挥越来越重要的作用，这使得政府组织生产、服务社会的方式发生了深刻变化，其在基层的体现就是：基层政权治理社会和服务人民群众的职责在增加、任务在加重，“上面千条线，下面一根针”成为普遍写照，党和政府的很多工作靠基层来落实。2014年，习近平总书记在兰考县与部分乡村干部座谈时语重心长地说道：“乡村处在贯彻执行党的路线方针政策的末端，是我们党执政大厦的地基，在座各位可以说是这个地基中的钢筋，位子不高但责任很大。”这不仅道出了基层干部的重要性，也道出了强化基层治理的重要性。

但在实践中，现有的基层治理同基层社会发展的要求不适应，一个重要表现是政府管理社会、服务民众的许多事务下移到了基层，但政府治理的重心没有完全下移。导致这种局面的原因主要有两个：一是体制惯性强，在政府长期依靠行政手段管理社会形成的体制性惯性下，上级各职能部门十分看重手中的职权，往往是放了事务，不放权力。二是基层能力弱，长期以来人们将基层定位为政策执行者，往往赋予的任务和责任多，赋予的管理权限和资源少，所以，总体能力有限。根据民政部这几年对全国乡镇基层政权和城市街道社区建设情况的调查，基层政权普遍面临的困难是：权责不统一、事权大于职权，经费不足、财政运行困难，人员有限，干部能力不足等。

要改变目前这种局面，全面增强基层政权的能力和水平，就必须改变既有的体制惯性，推动治理重心下移。一是要改变观念，充分认识到基层治理在国家治理体系中的重要地位和作用，认识到基层政权既是执行党和国家政策的末端，同时也是党联系和服务人民群众、治理社会的前端，事关党和国家发展全局。二是要倾斜基层，习近平总书记在浙江工作时就主张“工作要倾斜基层”。他指出：“要促进上级的工作向基层倾斜，让上级拿出一部分力量分担基层的工作。”上级“既给基层下达"过河"的任务，又切实指导帮助其解决"桥"和"船"的问题，并尽可能地在人力、物力、财力上向基层作适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件”。所以，要尽可能把资源、服务、管理放到基层，确保基层有人有权有物。三是要政策到位，把这些年在全面深化改革中形成的有关加强基层政权能力建设的政策举措落实到位。

推动治理重心下移，不仅要移得出，还要接得住。这就需要加强基层政权能力建设：一是要完善基层政权体制机制；二是要确保基层政权有人有权有物。这两方面是有机统一的，如果体制机制不健全、不科学，人财物再多也起不了应有的作用；反过来也一样，如果人财物不到位，体制机制怎么改，最终还是“无米之炊”。所以，要构建简约高效的基层管理体制，这两方面工作必须同时推进，在相互促进中共同增强，“保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。

三、基层政权机构设置和人力资源配置必须面向人民群众，符合基层事务特点

在国家治理体系中，基层政权发挥的作用具有双重性：一是作为国家治理体系的基础部分，是党的路线方针和国家政策落实到基层社会的执行主体，配合上级担负相应的职能和落实相关的政策；二是作为面向社会和人民群众的党和政府的前端部门，是联系人民群众、提供公共服务、治理公共事务、维护社会秩序、保证社会和谐稳定的工作主体，必须密切联系群众、贴近社会实际、满足百姓需求。这双重性是基层政权的地位和使命带来的，但在实践中，却常常使基层政权的机构设置陷入两难：是直接对接上级国家机构来设置安排，还是面向人民群众、从基层实际出发来设置安排？改革开放前，在计划经济体制下，基层政权的机构设置更多 的是对应上级部门，以便计划的执行和落实，由此形成的体制惯性至今没有完全消除。现实表明，在社会主义市场经济条件下，社会生产和百姓生活拥有更强自主性和更多选择权，基层社会在城乡之间、不同区域之间有很大的差别，要治理好这样的基层社会，既要创造秩序、也要激发活力，既要服务保障、也要各方参与。这决定了基层政权不仅仅是上级的执行机构，更重要的是服务一方百姓、保障一方平安的基层治理主体。所以，其机构设置不能简单照搬上级机关设置模式，必须更多地结合基层实际状况和基层事务特点来安排。

第一，基层政权机构设置和人力资源配置必须面向人民群众，符合基层事务特点。习近平总书记在浙江工作时就认为，乡镇的建设应该从各地实际出发，因地制宜，从而在发展乡镇的同时，解决基层体制问题。习近平总书记特别强调要从推动基层经济社会发展的角度来解决基层体制问题，使基层体制机制运作能真正活起来，既能保证党和国家方针政策在基层的有效落实，又能因地制宜管理好基层社会，推动基层经济社会发展。

第二，根据工作实际需要，整合各方力量，统筹机构编制资源，优化机构设置。在一些领域中央和地方机构职能中存在的“上下一般粗”问题，在基层政权建设中也存在，一些基层政府习惯于对口上级职能部门设置机构，同时上级职能部门为了方便也希望基层有直接对口的部门。实践表明，这样的机构设置，影响了基层治理的整体性和协同性，而且还带来编制的紧张、资源的浪费和工作的低效。改变这样的局面，必须上下联动，“上级机关要优化对基层的领导方式，既允许"一对多"，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许"多对一"，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报”；同时，基层政权也要结合工作实际，整合相关职能设立综合性机构，科学定位各机构职能属性和工作流程，做到承接有平台，对接有路径。

第三，加强督促检查，健全监督体系，规范基层管理行为，确保权力不被滥用。基层政权建设面向人民群众，既要根据群众和实际的需要优化机构设置，也要为方便人民群众监督政府提供有效的体制机制，同时还必须加强党内监督和国家机关监督，强化政务公开，让权力在阳光下运行。只有健全监督体系，加强日常的督促检查，基层政权才能健全基层治理体系，担负起为民服务、为民办事的职责。

四、推进直接服务民生的公共事业部门改革，最大限度方便群众

党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”，“建设人民满意的服务型政府”。这个要求落实到基层管理体制改革，一个重要任务就是推进直接服务民生的公共事务部门改革，改进服务方式，最大限度方便群众。

基层政府承担的许多事务与人民群众生产和生活密切相关。改革开放以来，基层政府承担的公共服务、社会保障等方面的事务越来越多，许多基层政府部门拥有直接服务民生的职能和任务。为了更好地服务民生，最大限度地方便人民群众，不少地方的基层党委和政府改革体制机制，创新服务方式，创造了诸如“一站式”服务、“首问负责制”等便民服务平台和服务机制，取得良好效果，受到人民群众欢迎和好评。

但实践中也发现，基层政府建设人民满意的服务型政府还面临各种体制机制障碍。例如，因各部门之间协同整合有限，部门间信息资源无法共享，形成一个个“信息孤岛”，既限制了各部门服务能力的提升，也给人民群众到政府部门办事带来许多不便。再如，基层公共事务管理中的条块分割还比较普遍，有些乡镇干部抱怨垂直管理部门是“三多三少”：权力包揽的多，责任承担的少；行政执法多，为群众排忧解难少；工作推诿多，和衷共济少，常常相互扯皮甚至相互掣肘，导致党和政府服务民生的一些好政策落不到位，一些好事没办好。

所以，要建设人民满意的服务型政府，还要全面深化基层管理体制改革，在优化基层管理的职能配置和机构设置中，推进直接服务民生的公共事业部门改革，主要包括4个方面：一是统筹机构编制资源，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，把相近的职能整合到一个部门或平台上来，做到优化协同高效；二是实行扁平化和网格化管理，把条的管理与块的治理协同起来；三是明确政策标准和工作流程，改进政务和信息公开的体制机制，创新服务流程和服务方式；四是打破信息壁垒，通过更科学、更便捷的信息网络技术全面优化和提升公共事业部门的服务能力。

构建简约高效的基层管理体制，是全面加强党的领导，加强党长期执政能力建设的内在要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础所在，必须与党的基层组织建设、人民当家作主的民主实践和基层治理的创新实践有机统一起来，牢牢抓住坚持和加强党的领导、巩固党执政的社会基础这个核心，以为人民服务、不断满足人民群众对美好生活追求为根本，着力协同高效以优化管理体制、着力方便人民群众以简化管理体制、着力基层治理以强化管理体制，创造党的领导全面、体制机制简约、运行管理高效、多方协同治理、群众办事便捷的基层治理新格局。

（原文来源：经济日报 作者：林尚立）